la odisea de los Presupuestos Participativos en Brasil
"Orçamento Participativo" o, más abreviadamente, OP. Nosotros nos referiremos a ellos como PP en este texto. En el apartado 2 del módulo segundo ya señalamos que los PP se han establecido como uno de los más evolucionados paradigmas participativos: a lo largo de sus ya más de dos décadas de existencia no sólo han alcanzado unos niveles muy elevados de refinamiento metodológico y de madurez en su diseño institucional (Francés García et al. 2008; Wampler 2007), sino que han demostrado ser un instrumento eficaz para mejorar las condiciones de vida de los sectores sociales más excluidos, así como para promover la mejora de los servicios administrativos y la maduración democrática de la ciudadanía y de la propia administración. Es por ello que los PP han servido de inspiradores de buena parte de la "innovación" participativa que se ha producido en los últimos decenios en el ámbito local, hasta el punto de que entre los promulgadores del PP se encuentren instituciones provenientes de todo lo largo del espectro político: desde la izquierda tradicional y la denominada "nueva izquierda" que impulsó su creación en Porto Alegre, pasando por instituciones financieras internacionales con un marcado carácter liberal –como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo– e incluso muchos gobiernos locales y nacionales de carácter centrista o conservador (Goldfrank 2006). Al permitir que los ciudadanos determinen, deliberando junto a sus autoridades, las prioridades y proyectos fundamentales de algo tan sensible y trascendente como el presupuesto anual del municipio, los PP parecen haber ascendido más escalones que ninguna otra práctica participativa en la "Escalera de Arnstein", hacia el verdadero empoderamiento de los ciudadanos. ¿Será realmente así? En los próximos apartados buscaremos proporcionar al lector los elementos de juicio suficientes como para que se vea incapaz de responder taxativamente esta pregunta; o más bien, para que pase a responderla con un enigmático: "sí, y no".
Y es que, como veremos, los PP nos brindan, al mismo tiempo, un ejemplo magnífico tanto de lo mejor como de lo peor de cuanto hasta ahora hemos referido en relación a la participación ciudadana. Analizando los claros y los oscuros de algunas experiencias concretas de PP podremos tomar consciencia de la naturaleza paradójica, orgánica y "dialéctica" que caracteriza a la participación, incluso en sus experimentos más exitosos y avanzados. La participación ciudadana surge y se desarrolla en medio de la tensión entre lo que "querría o debería ser" y lo que "se hace de ella"; entre ambos extremos, la participación deviene en un proceso vivaz que, a través de la progresiva resolución de sus propias contradicciones, se recrea a sí misma y se desarrolla en el tiempo. En cierto modo, y por expresarlo pictóricamente, la participación ciudadana sería como un barco que fue botado a la mar con errores de materiales, de diseño y de fabricación, con el resultado de que constantemente se le abren vías de agua en algunas de sus estancias vitales. Un barco que, no obstante, navega camino del horizonte mientras se repara a sí mismo y, en el proceso, hace avanzar consigo a nuestras sociedades y sistemas políticos. El barco "Participación" no es, así, muy distinto de ese otro bajel, aún más grande que él, que allá en el siglo XVIII inició su renqueante andadura y que desde entonces también hace aguas y se parchea a sí mismo a la que navega, cuyo nombre es "Democracia Moderna". Ambos buques parecen haberse propuesto perseguir, allá en el horizonte, un exótico destino que Platón y Aristóteles olvidaron describir en sus tratados sobre el buen gobierno; un destino que otros sabios tentativamente situaron allá por Bética, por Ítaca o por Jamaica (Fénelon 1699; Llach 1975; Ortiz 2001), pero que nosotros denominaremos "Demoneirocracia" (δημονειροκρατία)
: el "gobierno de los sueños del pueblo".
1. HISTORIA DE DOS CIUDADES "Era el mejor de los tiempos, era el peor de los tiempos, era la edad de la sabiduría, era la edad de la necedad, era la época de la creencia y la de la incredulidad, la era de la Luz y las Tinieblas, era la primavera de la esperanza, era el invierno de la desesperación, todo poseíamos y nada poseíamos, caminábamos todos directamente hacia el Paraíso, al tiempo que nos apresurábamos todos en la dirección contraria– era, en resumen, un periodo como el actual" (Charles Dickens, Historia de dos ciudades, 1859) Nuestro análisis del PP de las capitales brasileñas se basará en el estudio de los casos de las ciudades de Porto Alegre y de Fortaleza. Dos experiencias que tienen un carácter complementario y que, consideradas conjuntamente, logran dar buena cuenta del proceso de innovación participativa municipal acontecido en Brasil desde la caída del régimen militar en 1985 (Cornwall et al. 2008; Romano et al. 2007b). Con sus ya más de veinte años de andadura, el PP de Porto Alegre es sin duda la experiencia participativa sobre la que más se ha escrito y discutido a nivel mundial. Fue creado en el año 1989, cuando el Partido de los Trabajadores
(PT) se hizo con el gobierno de la ciudad. El PT es un partido de ideología socialista y democrática, perteneciente a la corriente de la "nueva izquierda", que fue fundado en 1980 –cuando el régimen militar permitió la creación de nuevos partidos– por un grupo de intelectuales de izquierda y de representantes de los movimientos sociales, sindicales y de corrientes católicas vinculadas a la Teología de la Liberación. Nació con la vocación de convertirse en el partido de las masas, en el frente político de los movimientos populares, y para ello se dotó de una estructura organizacional abierta y participativa. Por medio del PP, el PT de Porto Alegre buscó precisamente reunir a la ciudadanía y los movimientos sociales con el poder ejecutivo municipal –que en Brasil se denomina
Prefeitura– para determinar conjuntamente las prioridades de inversión y elaborar el presupuesto del año siguiente. Para ello, establecieron una metodología deliberativa que se estructuraba en torno a los siguientes principios: participación directa, auto-reglamentación, justicia social, transparencia del proceso del presupuesto y fiscalización popular de su ejecución (Baierle 2008). El PP tuvo un gran éxito y se constituyó en el pilar fundamental de la "gestión participativa" del PT, siendo directamente responsable de que esta formación política mantuviese el control de la alcaldía durante los cinco periodos legislativos comprendidos entre 1989 y 2004. Tras su selección en el año 1996 como una de las "Mejores prácticas de gestión pública" por el programa de Gestión Urbana de la ONU y la inmediata recomendación de su uso en la declaración final de la "Asamblea Mundial de Ciudades y Autoridades Locales", la atención internacional sobre el PP porto-alegrense fue creciendo hasta "alcanzar un nivel casi extático, siendo Porto Alegre virtualmente santificada como la capital de las políticas progresistas" (Abers 2006), o incluso la "capital mundial de la Democracia Participativa" (Blas et al. 2006). Debido a esta creciente fama, Porto Alegre fue elegida como sede del primer Foro Social Mundial en 2001, evento que nuevamente albergaría en sus segunda, tercera y quinta ediciones. Desgraciadamente, uno de los efectos del desmedido éxito del PP de Porto Alegre fue que muchos de sus aspectos más problemáticos apenas fueron abordados –ni, en definitiva, entendidos– en los cientos de textos y artículos que analizaron la experiencia, que en su mayor parte fueron dedicados a describir sus virtudes y los factores que permitieron su surgimiento y extensión, antes que a cuestionarla (Montecinos 2009). Resulta difícil, de hecho, encontrar fuentes que incluyan consideraciones críticas sobre el PP (Abers 2002; Baierle 2003; de Sousa Santos 1998, 2005; Dias 2002; Navarro 2003; Porras 2004; Wampler 2004b, 2008) hasta casi el momento en que, alrededor del año 2001, el PP de Porto Alegre inicia su decadencia, aquejado, entre otras dolencias, de la creciente burocratización y estancamiento de sus procedimientos y normas, su incapacidad para seguir impulsando el desarrollo de la ciudad, así como por la emergencia en su seno de luchas de poder entre las distintas facciones del PT (Abers 2006; Baierle 2008). Así, a lo largo de la década de los 90, a medida que iba aumentando su poder político, el PT fue alejándose progresivamente de los movimientos y organizaciones populares que sustentaron su nacimiento, acomodándose más y más en esa normalidad institucional de la política brasileña que inicialmente combatió. El PT corroboraba así, tanto en relación a Porto Alegre como en relación al propio Brasil –cuyo gobierno conquistó en el año 2002–, la famosa "ley de hierro de la oligarquía" que Michels enunció en 1911, según la cual los partidos políticos, y en general cualquier tipo de organización, inevitablemente desarrollan con el tiempo tendencias oligárquicas, independientemente de lo participativos y democráticos que inicialmente fueran (Michels 1915). No es nuestra intención reiterar aquí cuanto ya se ha escrito y analizado sobre el PP porto-alegrense, describiéndolo en detalle. Remitimos al lector interesado a las fuentes arriba mencionadas, que dan buena cuenta de las circunstancias concretas que posibilitaron el surgimiento del PP, las características y motivaciones de sus impulsores, los detalles institucionales y procedimentales de su funcionamiento, así como de su desarrollo a lo largo del tiempo y de cuáles fueron las tensiones creativas y destructivas que acompañaron tal evolución. En nuestro caso, nos interesa más bien hacer énfasis en lo que apenas ha sido analizado hasta ahora, y explicar cómo las semillas que provocaron la decadencia y virtual desaparición del PP fueron sembradas ya en sus primeros años de andamiento. Para ello, recurriremos fundamentalmente al análisis del PP de Fortaleza, cuyo primer año de desarrollo tuvimos la fortuna de acompañar e investigar directamente. Nuestro trabajo de campo incluyó la realización de docenas de entrevistas en profundidad con cargos técnicos y políticos del gobierno municipal, representantes electos de la Cámara Legislativa de Fortaleza, así como con miembros de ONGs, asociaciones vecinales, sindicatos y movimientos sociales en general. Participamos en numerosos actos, reuniones y asambleas vinculadas con el proceso del PP y acompañamos durante meses los trabajos de la
"Coordenadoria do Orçamento Participativo", el órgano responsable de todos los aspectos técnicos y operativos vinculados al PP. Finalmente, nuestro proceso investigativo incluyó el análisis extensivo de multitud de documentación producida por el gobierno municipal, la Cámara Municipal, ONGs, asociaciones de vecinos y medios de comunicación. Consideramos que nuestro análisis del PP de Fortaleza podría arrojar algo de luz para la comprensión del PP de Porto Alegre, como consecuencia de las numerosas semejanzas existentes entre las dos capitales y entre sus experiencias de PP. Y es que no sólo ambas ciudades comparten el mismo marco legal y socio-político brasileño, sino que las circunstancias de introducción de sus PP fueron muy similares, siendo en ambos casos un nuevo gobierno del PT el que abordó el desafío de implementar una "gestión participativa" en un momento de gran descrédito de las clases políticas locales. Fortaleza, con sus casi dos millones y medio de habitantes, es la quinta ciudad más populosa del Brasil, y se encuentra situada en la árida y paupérrima región del
Sertão nordestino; Porto Alegre, por su parte, es capital del estado de Rio Grande do Sul, en el mucho más próspero sur de Brasil, y apenas tiene una población de un millón cuatrocientos mil habitantes. Los desafíos socio-económicos y medio-ambientales existentes en Fortaleza son, por ello, bastante más graves que los que en 1989 afrontaba Porto Alegre, pero coinciden en su naturaleza: como en tantas otras ciudades brasileñas, provienen de la extrema desigualdad en la distribución de la infraestructura y los servicios urbanos, que tradicionalmente se concentran en las vecindades de clase media –que presentan calles pavimentadas, agua canalizada, alcantarillado, escuelas, salud y transporte público– mientras que las vecindades pobres, donde la inmensa mayoría de la población vive, apenas disfrutan de tales recursos básicos (Abers 2006). Desigualdad social, exclusión, racismo, bajos niveles educativos, delincuencia, violencia... son otros tantos de los dramas del contexto urbano brasileño que se agravan mutuamente. Para que podamos comprender los entresijos del PP de Fortaleza –y de los PP brasileños en general– es preciso que examinemos primero las causas generales de tales problemas urbanos, así como que nos familiaricemos con la idiosincrasia de la cultura política de Brasil y con el marco legal y organizativo de su ámbito municipal. Para ello, repasaremos en los próximos apartados la historia reciente de Fortaleza, así como la estructura general de su PP.
1.1 LA FORJA DE UN PP: PODER Y POLÍTICA EN EL REINO DE LOS ISMOS "Es tan orgánica la relación entre el dinero y la política, que intentar cambiarla sería como pedir a un cirujano que se hiciera a sí mismo una operación a corazón abierto" (Newsweek, 13.12.1971) El PP de Fortaleza se inició en el año 2005, precisamente en el momento en el que el PP de Porto Alegre entraba definitivamente "en coma" tras la pérdida de su prefeitura por parte del PT –aunque el nuevo alcalde había declarado en campaña que respetaría el PP, e incluso que trabajaría por mejorarlo, lo cierto es que pasó inmediatamente a sabotear su funcionamiento por medio de la sistemática desatención y desacato hacia sus órganos, procedimientos y normas (Baierle 2008; CIDADE 2006)–. El PP fortalecense es así uno de los más recientes herederos del PP de Porto Alegre, y se nutre de toda la experiencia acumulada desde 1989, en Porto Alegre y en el resto de capitales y ciudades brasileñas que en algún momento implementaron un PP. Algo que sin embargo apenas se conoce es que la experiencia de Fortaleza, además de sucesora de la de Porto Alegre, fue también su progenitora. El Estado de Ceará, conocido con el sobrenombre de
"Terra da Luz" por haber sido el primer estado brasileño en abolir la esclavitud, es al mismo tiempo una tierra de extremas sequías, de miseria y de desigualdad y una tierra de fe, de idealismo y de revoluciones. En su capital, Fortaleza –cuya región metropolitana alberga actualmente casi el 40% de la población del estado– los movimientos sociales y sindicalistas han tenido tradicionalmente mucho arraigo. Así, por ejemplo, en 1947, tras la dictadura de Vargas, en Fortaleza fue elegida una mayoría de vereadores –los legisladores municipales– del Partido Comunista, apenas unos meses antes de que el partido fuese ilegalizado nuevamente. Es también significativo el hecho de que la idea de crear el Partido de los Trabajadores fuese por primera vez lanzada por Lula, a finales del año 1978, en un viaje que hizo a Ceará, invitado por el Sindicato de Periodistas Profesionales de Ceará. No debe por ello sorprendernos que en las primeras elecciones tras el fin de la dictadura militar, las municipales de 1985, en Fortaleza se eligiese como alcaldesa a Maria Luíza Fontenele, la primera mujer prefeita de una capital brasileña, y también el único de los candidatos del PT que logró hacerse con la alcaldía de una capital. Fortaleza fue así la primera gran ciudad donde el PT tuvo la oportunidad de intentar poner en práctica sus nuevas ideas para la implementación de una "gestión participativa de las ciudades". Y fue un auténtico desastre. La situación financiera que se encontró la nueva
prefeita cuando asumió el cargo era pésima, con una deuda acumulada enorme y graves retrasos en el pago de las nóminas de los empleados municipales. La coyuntura económica brasileña tampoco era buena: en aquellos años, y como resultado de la llamada "Crisis del Petróleo", se vivía un periodo de recesión económica e inestabilidad monetaria, agravados por una incipiente hiperinflación. Pero lo más grave resultó ser el que, al no estar aún vigente el modelo fiscal descentralizado que se introduciría con la Constitución de 1988, los municipios brasileños dependían totalmente de las transferencias realizadas desde el gobierno federal o estatal para la realización de sus proyectos. Tanto la presidencia de Brasil, ocupada por Sarney, como el gobierno del Estado de Ceará activamente bloquearon la administración de Maria Luíza, denegando la liberación de los fondos que ésta solicitó. A ello ha de agregarse la postura hostil hacia ejecutivo que la Cámara Legislativa Municipal mantuvo y la resistencia que ejercieron los medios de comunicación y los poderes económicos locales. La gobernabilidad de la ciudad quedo así totalmente arruinada y Fortaleza se sumergió en un caos administrativo que no cesó hasta que en 1989 un nuevo prefeito –"casualmente" del mismo partido que el gobernador estatal– asumió el cargo y los fondos previamente solicitados para los proyectos capitalinos fueron rápidamente liberados. La traumática experiencia vivida en aquel desastroso primer gobierno municipal del PT sin duda fue muy tenida en cuenta por la nueva administración del PT de Porto Alegre cuando introdujeron el PP como un mecanismo que, entre otras cosas, ayudase a evitar que se llegara a una situación de bloqueo como la que se padeció en Fortaleza. La naciente administración portoalegrense se vio muy favorecida, cierto es, por los cuantiosos recursos que el nuevo modelo fiscal federal puso a su disposición, así como por el creciente prestigio y legitimación que el PP le proporcionó; su éxito como gobierno, no obstante, vino también determinado por muchos otros elementos más tradicionales de su gestión, entre los que hay que destacar las profundas reformas administrativa y financiera que abordaron. En torno a todos sus logros, el PT consiguió construir una coalición política alternativa –de la que formaban parte no sólo los militantes del PT, clases populares y movimientos sociales, sino también sectores significativos de la clase media, importantes sectores empresariales y un suficiente número de
vereadores– que se articulaba fundamentalmente en torno al PP y que apoyó una gestión competente, democrática, no corrupta y socialmente justa de la ciudad (Abers 2000), lo que posibilitó la permanencia del PT en el gobierno y el desarrollo sostenido de sus políticas durante quince años. La debacle de la primera "gestión participativa" del PT en Fortaleza parece que tuvo, precisamente, el efecto contrario, alejando al PT y otros partidos progresistas del poder: durante los quince años que siguieron a la gestión
de Maria Luíza los gobiernos de la capital y del estado se mantuvieron en manos de partidos conservadores vinculados con sectores de la oligarquía cearense, en los que fueron conocidos como los "Gobiernos de las Mudanzas". La acción gubernamental se guió en aquellos años según una lógica de "grandes obras" y de reformas estructurales en la ciudad: se abrieron gran número de avenidas, parques, viaductos y vías rápidas, y se amplió su aeropuerto. Se favoreció el desarrollo de la industria en el estado –gracias a la concesión de beneficios fiscales y a la abundancia de mano de obra barata– al tiempo que un poderoso sector inmobiliario cubría de torres y hoteles la vera de las playas y las partes más céntricas de la ciudad. Fortaleza vino así a establecerse como uno de los más importantes destinos turísticos del nordeste de Brasil, favorecida también por su relativa cercanía geográfica con Europa.
No obstante, tal modelo de desarrollo vino a reforzar los patrones de extrema desigualdad urbana que mencionamos anteriormente. Mientras que el desarrollo y la infraestructura se concentraban en las partes más nobles de la ciudad, en toda la periferia se acentuaba la ausencia efectiva de servicios públicos y del propio estado, situación que se agravaba por el brutal y desordenado crecimiento de la capital nordestina. En aquel período, Fortaleza recibió cada año unos 40.000 nuevos habitantes que, huyendo de la carestía y el hambre del campo cearense, buscaban trabajo y fortuna en la capital. Entre 1980 y 2003 el número de favelas –barriadas marginales– aumentó de 147 a 722, pasando a estar presentes en cada uno de los 114 barrios de la ciudad y a albergar al 60% de sus habitantes, emplazándose casi un centenar de ellas en las llamadas "áreas de riesgo" –zonas especialmente peligrosas en las márgenes de los ríos o sobre las dunas, que no son aptas para la habitación humana por sufrir estacionalmente inundaciones u otros desastres–. Este desenfrenado crecimiento de la ciudad planteó a sus administradores un serio desafío que las sucesivas prefeituras no supieron ni asumir ni enfrentar eficazmente. A nadie sorprenderá pues que la confluencia de tanta pobreza y exclusión con el creciente turismo pronto convirtieran a Fortaleza en una de las capitales brasileñas del turismo sexual infantil, elevándose al mismo tiempo descontroladamente sus niveles de criminalidad. A la llegada del PT al poder el "panorama humano" fortalecense era así, en muchos aspectos, desolador. Pero no menos importante para nosotros es la comprensión del "panorama político" de la ciudad, cuya evolución durante los sucesivos gobiernos conservadores fue convirtiendo a Fortaleza en un caso extremo e ilustrativo de las más problemáticas tradiciones políticas brasileñas; tradiciones que es preciso que entendamos para poder indagar sobre el funcionamiento y sentido íntimo de los PP brasileños.
Desde hace mucho tiempo, en las ciudades brasileñas impera una cultura política viciada y corrupta, que hace que sus instituciones democráticas permanezcan dominadas por élites populistas acostumbradas a beneficiarse personalmente del uso de los recursos municipales (Abers 2002). Este modelo institucional hunde sus raíces en los mismos tiempos de la colonia –en los que el poder económico, político y militar aparecían unidos– pero se ha visto finalmente consagrado gracias al "diseño institucional democrático" que se introdujo al final de la dictadura militar. Un diseño que buscaba dividir a la oposición por medio de unas reglas electorales permisivas que favorecieran una baja institucionalización de los partidos políticos, su des-ideologización y una altísima fragmentación partidaria (Goldfrank 2006); se pasó así del "fuerte bipartidismo" impuesto durante la dictadura a un "multipartidismo extremo" y pernicioso (Mainwaring 1999). Este modelo sería refrendado en la nueva constitución democrática de 1988 –como era de esperar, ya que como vimos en el módulo 1 en estos casos los "actores políticos destacados", que son quienes toman las decisiones, buscan generalmente reforzar aquellos mecanismos que les otorgaron en primer lugar su preponderancia–. Se estableció así un sistema democrático que en sus distintos niveles de gobierno -federal, estatal y municipal– se caracteriza por una marcada separación entre los poderes ejecutivo y legislativo, por unas listas partidarias abiertas que pueden presentarse coligadas en las disputas electorales y por la facilidad para el cambio de afiliación por parte de los políticos durante el ejercicio de su mandato popular. Los presupuestos públicos en Brasil tienen además un carácter "autorizativo"; esto es, son aprobados por el legislativo pero su ejecución es posteriormente controlada por el ejecutivo, que va liberando –o no– las diversas partidas según su conveniencia, y de acuerdo a los compromisos y alianzas que haya establecido. En conjunto, esto provoca un sistema político con una afiliación partidaria muy coyuntural, no siendo raro que en el nivel municipal los
vereadores se elijan presentándose en alguno de los llamados "partidos de alquiler", y que una vez elegidos cambien de partido cuantas veces haga falta durante la legislatura, para así obtener el máximo beneficio personal y/o político; algo que tradicionalmente se logra integrándose en alguno de los partidos que forman la "base de apoyo" del gobierno, desde donde será más fácil negociar con el ejecutivo la asignación y liberación de fondos que interesen al vereador.
Es lo que la ciencia política en Brasil denomina como Fisiologismo: aquel sistema político en el que el apoyo de los partidos y los parlamentarios al gobierno se realiza no tanto en base a la coherencia entre su ideología y las acciones propuestas por éste, sino de acuerdo a un sistema de intercambio de favores u otros beneficios políticos o individuales. En su versión popular este fenómeno es conocido como la Lei de Gérson, en recuerdo de un anuncio de cigarrillos protagonizado por aquel gran futbolista en 1976, durante la dictadura. Esta ley, que es considerada como uno de los elementos que contribuyó a definir la identidad nacional brasileña en aquella época, señala cómo el brasileño –y muy especialmente, sus políticos– tiende a querer "sacar provecho de todo", en el sentido de aprovechar las situaciones en su propio beneficio sin prestar atención a cuestiones éticas o morales (Bruno 2009; Matos 1999). La idiosincrasia de la política municipal brasileña es así un fenómeno complejo, que resulta difícil de entender para quienes no han tenido contacto directo con él. Son muchas las categorías académicas terminadas en "–ismo", como la de fisiologismo, que se hacen necesarias para describirla. Repasemos brevemente las más importantes, refiriéndolas al caso de Fortaleza para hacerlas más comprensibles:
Clientelismo, sistema político basado en el intercambio de favores entre los cargos electos y sus partidarios. Depende en gran medida del control de los recursos públicos y de la habilidad de distribuir selectivamente los fondos a aquellos que movilizan apoyos políticos y son capaces de conseguir votos. Estos "movilizadores" son conocidos generalmente como "cabos electorales", y en el caso de políticos o partidos importantes pueden formar redes complejas, con altos niveles de jerarquización interna. En el ámbito municipal el clientelismo político se instrumentaliza fundamentalmente mediante la asignación de puestos de trabajo a los cabos electorales y a los partidarios del político. Ha de tenerse en cuenta que, entre puestos de confianza y trabajo subcontratado, en una ciudad como Fortaleza hay casi 25.000 personas trabajando directamente para la administración. Pues bien, cada puesto tiene su "clientela": el director de una escuela, los médicos o promotores de salud de un hospital... todos, pueden ejercer una cierta influencia para movilizar lealtades y ganar votos. No es extraño, por ejemplo, que para ser atendido rápidamente por un médico en un hospital, se haga necesario entregar la tarjeta de un vereador. Los cabos electorales de un político, por su parte, suelen ocupar puestos ficticios: figuran como empleados de alguna instancia municipal, pero en realidad trabajan a tiempo completo para su "patrón", en muchos casos administrando redes, asociaciones y organizaciones que otorgan favores y bienes –comida, materiales de construcción, visitas médicas o incluso pequeños apartamentos, en el caso de Fortaleza– a cambio de lealtad política y votos. Se extiende así entre los moradores de los barrios la comprensión de que las inversiones y los servicios públicos recibidos no son algo que se les entrega en cuanto que ciudadanos con derecho a ellos, sino que son concedidos gracias a la intercesión del vereador de turno –cuyo nombre figurará en la placa conmemorativa que tradicionalmente acompaña a cualquier proyecto desarrollado por la municipalidad– al que por tanto deberán apoyar y mostrar gratitud. No debe interpretarse el clientelismo como un mero sistema utilitarista de intercambio de favores, pues en él entran en juego relaciones y emociones muy complejas: el político y cabos electorales sienten que, a través de su trabajo, están "cuidando" de los suyos, así como los "clientes" sienten verdadero agradecimiento por aquellos que se "preocupan" por ellos en los momentos de dificultad (Auyero 2002).
Paternalismo, sistema de relaciones sociales, en el que una persona ejerce autoridad sobre otra combinando decisiones arbitrarias e inapelables con elementos sentimentales y concesiones graciosas, actuando en cierto modo como un padre de familia actuaría con sus hijos. El paternalismo proporciona una justificativa muy importante para las relaciones políticas clientelistas, y en muchos casos puede percibirse también en la actitud de las administraciones hacia la ciudadanía en la prestación de los servicios públicos.
Patrimonialismo, implica que los recursos y prerrogativas públicos son utilizados por los cargos electos y administrativos como si fuesen parte de su propio patrimonio. Se confunden así el interés público y los intereses personales, lo que por lo general supone una subordinación del interés público ante el interés personal. En el año 1997 los 114 barrios de Fortaleza fueron agrupados en seis Secretarías Ejecutivas Regionales (SER) en un intento de descentralizar la gestión de la Prefeitura, haciendo responsables a las SER de la ejecución de las políticas públicas en cada área. En poco tiempo las SER empezaron a funcionar como "pequeñas prefeituras" y los Secretarios Regionales, sus responsables, pasaron a actuar como Prefeitinhos ("alcalditos"), respondiendo en lo imprescindible ante el Prefeito pero actuando en lo posible como si fueran los "dueños" de la región y de cuantos nombramientos se dieran en ellas. En función de su fortaleza política, y del apoyo que pueden prestar al gobierno, los grupos políticos y los Vereadores reciben a su vez el control de determinados "feudos": un barrio, un hospital, alguna empresa pública, etc. Puesto que resulta muy caro llegar a ser vereador si se utilizan estrategias clientelistas para ganar el apoyo electoral, es comprensible que una vez en el cargo se busque, cuanto menos, "recuperar la inversión". Otro ejemplo de patrimonialismo y de falta de respeto a lo público puede encontrarse en los procesos de transición entre administraciones; no es raro que al tomar posesión de la Prefeitura los nuevos gobernantes se encuentren con un panorama desolador: deudas descontroladas, inexistencia de suministros, sustracción de ordenadores y otros equipamientos, archivos y discos duros de los que se han eliminado las informaciones y herramientas requeridas para la gestión, etc.
Nepotismo, que implica que en muchos de los nombramientos que los políticos y administradores realizan se busca beneficiar no sólo a sus partidarios y cabos electorales sino también a familiares y allegados. La tendencia a contratar al personal no en función de su capacitación técnica, sino en base a criterios familiares, emocionales o políticos –cantidad de votos que el profesional podría conseguir– repercute muy negativamente en la prestación de los servicios públicos.
Corporativismo, acción de tipo político, económico, sindical, etc. en la que prevalece la defensa de los intereses o privilegios de un sector organizado de la sociedad en detrimento del interés público.
Burocratismo, que contribuye también a la ineficiencia administrativa y de los servicios públicos, al imponer deliberada y arbitrariamente a la población exigencias administrativas excesivas. El burocratismo puede también observarse en el propio funcionamiento de las instituciones políticas y legislativas, como pone de manifiesto el proceso de presentación de una ley que pretendía limitar la instalación de antenas para teléfonos móviles en Fortaleza: 1. Un vereador plantea el proyecto de ley; 2. Es aprobado por la Cámara Legislativa municipal; 3. La ley es vetada por el ejecutivo; 4. La Cámara Legislativa impone un contra-veto, por medio de dos votaciones en las que suma los votos de dos tercios de los vereadores; 5. El prefeito opta por no sancionar la ley; 6. Es el presidente de la Cámara Legislativa quien la promulga; 7. La ley no es respetada por el ejecutivo municipal; 8. Se presenta una demanda judicial contra la Prefeitura; 9. El Prefeito presenta una "contra-ley" que revoca la anterior; 10. La Cámara Legislativa introduce enmiendas que recuperan parte del contenido de la ley original; 11. Veto del Prefeito a las enmiendas; 12. Nuevo contra-veto de la Cámara Legislativa; 13. La ley es publicada sin las enmiendas; 14. Nueva denuncia ante la justicia; 15. Republicación de la ley; 16. No cumplimiento de la ley; 17. Nueva denuncia ante la justicia; 18. ...y etcétera etcétera.
Oscurantismo en relación al funcionamiento de las instancias administrativas. Existe una enorme falta de transparencia, con una "máquina pública" que en muchos casos está organizada para que no se tenga acceso a las informaciones relevantes y que sea imposible fiscalizar y acompañar la acción del gobierno. Tanto es así que en Brasil para referirse a las informaciones administrativas y presupuestarias frecuentemente se usa la expresión "caja negra", por resultar estas informaciones tan herméticas e impenetrables como las cajas negras de los aviones. Podría continuarse con esta enumeración con términos como
autoritarismo o coronelismo –que adquieren especial significación y presencia en la región nordeste de Brasil– pero creemos que las categorías que hemos descrito transmiten ya una impresión precisa de los serios problemas que aquejan al aparato administrativo municipal brasileño. La mayoría de la ciudadanía ve pisoteados sus derechos más básicos, de alimentación, de vivienda, de educación... pero pasan a aceptarlo como algo natural. ¿No es eso lo mismo que vivieron sus padres y sus abuelos? ¿No es así que les ocurre también a todos sus vecinos y conocidos? Desconocedor de sus derechos, desprovisto del sentimiento de ciudadanía, carente de educación, civicamente desactivado, el pueblo prefiere ver la telenovela de la cadena Globo antes que preocuparse por cambiar su situación o la de su comunidad. Hay una absoluta falta de confianza ante los poderes públicos, pero no existe la capacidad ni la voluntad para atajar esa desbocada corrupción y cooptación que invade todos los ámbitos: sistemas de salud, transporte, empresas de construcción, medios de comunicación local, asociaciones de vecinos, sindicatos...
1.2 UNA CAMPAÑA ESPECIAL "Nuestra gran misión es seducir al pueblo para que cuide de sí mismo [...] mostrarle que él puede ser protagonista de su propia historia" (Mônica Barroso y Auto Filho, ciudadanos de Fortaleza, 2005) Esa era, a grandes rasgos, la situación que se vivía en Fortaleza durante el año 2004. Tras casi quince años de hegemonía conservadora en el gobierno de la ciudad –la llamada "Era Juraci"– la situación política se hizo más y más insostenible; en aquel año fueron destapados diversos escándalos de corrupción, entre los que destacó por su valor simbólico el desvío de fondos destinados a la alimentación de los niños en las escuelas. El descrédito de la clase política y el hartazgo ante la corrupción se acrecentaron. De manera similar a como ocurriera en Porto Alegre dieciséis años antes, las elecciones municipales llegaron en un momento de indignación en que los fortalecenses demandaban cambios y votaron por el cambio. En la Cámara Legislativa, apenas un 40% de los
vereadores consiguió reelegirse. La mitad de la nueva cámara fue ocupada, de hecho, por neófitos que ejercían su primer mandato; muchos de ellos provenían de los movimientos vecinales y disponían por tanto de mayor sensibilidad para las reivindicaciones populares. El voto de castigo tuvo mucha fuerza en estas elecciones, como evidencia el hecho de que la artista de striptease Deborah Soft, con su eslogan "¡vote con placer!", obtuviese el octavo mejor resultado. Y en la elección para
prefeito ocurrió algo aún más sorprendente. Luizianne Lins, la candidata del Partido de los Trabalhadores, que a 10 semanas de las elecciones apenas puntuaba un 3% en intención de voto, consiguió pasar a la segunda vuelta, donde venció con rotundidad. Su gesta adquiere especial mérito cuando se considera que la dirección estatal y la dirección federal de su propio partido, incluyendo al carismático presidente Lula, hicieron campaña en su contra, apoyando a otro de los candidatos. ¿Cómo es que pudo Luizianne vencer? Desde el año 2000 venía afianzándose en Fortaleza el
Movimiento de los Consejos Populares (MCP), que trataba de recuperar los niveles de movilización que sindicatos y colectivos sociales habían registrado durante los años 70 y 80 y que habían ido perdiéndose a lo largo de los 90, a medida que el PT se amoldaba a los usos políticos brasileños y ganaba poder. Representantes de los movimientos vecinales y sindicales, junto con intelectuales de izquierda, ecologistas, feministas, etc. buscaban sentar las bases para una gestión democrática y participativa de la ciudad a través de la conformación de los llamados Consejos Populares, y demandaban expresamente la implantación del PP en Fortaleza. Estas "asambleas populares", promovidas por los propios moradores de los barrios, debían permitir a la ciudadanía organizarse en torno al reconocimiento de sus propios problemas y a la búsqueda y demanda de soluciones. Con motivo de las elecciones del 2004, los militantes del PT de Fortaleza decidieron, tras una gran disputa interna, que el PT presentase su propio candidato a
prefeito en vez de adherirse a la candidatura del Partido Comunista do Brasil (PCdB), que era la que el PT había apoyado sin éxito en las dos últimas elecciones. La candidatura recayó así sobre Luizianne Lins, oriunda del movimiento estudiantil, vereadora en dos ocasiones y que en aquellos momentos fungía como diputada en el Parlamento de Ceará. Luizianne tenía una sólida trayectoria de trabajo y compromiso en el ámbito de los derechos humanos, la ciudadanía, la juventud y las cuestiones de género. El mensaje principal de su campaña fue que si se elegía
prefeita el pueblo de Fortaleza tendría la oportunidad de participar realmente en el gobierno de la ciudad. Por ello es que la propia campaña se basó en la participación popular: apoyándose en el MCP se realizaron multitud de asambleas en los barrios, donde se discutía y elaboraba junto con los asistentes el programa de gobierno. La intención era doble: ganar adhesiones y votos sin duda, pero también reforzar con dichas asambleas el proceso de auto-organización de los moradores de los barrios, de manera que pudiese mantenerse su movilización fuese cual fuese el resultado de las elecciones. MCP y PT fueron así de la mano durante toda la campaña, reforzándose el uno al otro. Cuando Luizianne venció, se decidió establecer para el MCP los principios de independencia en relación al gobierno y de autonomía en relación al partido. Juntos pero no revueltos. Con lealtad sí, pero no sometidos a una fidelidad subordinadora. El MCP se valdría de toda vía y mecanismo participativo –como el PP– que la nueva prefeitura estableciese, buscando reforzarlos y contribuyendo a su correcto funcionamiento; pero al mismo tiempo el MCP también presentaría sus reivindicaciones a la Cámara Municipal y trabajaría directamente con ella cuanto fuese conveniente. Para los movimientos sociales se inició así la
"Legislatura del mutirão". Mutirão es una palabra proveniente del Tupi –lengua hablada en el Amazonas– que en Brasil se refiere a la "movilización colectiva, basada en la ayuda mutua prestada gratuitamente, para alcanzar un fin colectivo". Esta expresión proviene de las tradiciones comunales de los pueblos amerindios, y su uso es similar al de la palabra quechua minka –utilizada en el mundo andino– o la maya paq‟uch. Se aplicaba originariamente a trabajos realizados por las comunidades para levantar edificios públicos, construir carreteras y canales, la ayuda en el cultivo de las tierras de incapacitados, ancianos y huérfanos, etc. Pues bien, esta fue la actitud con la que muchísimas personas provenientes de los movimientos sociales, así como muchos profesionales que trabajaban en ONGs y en empresas privadas, se acercaron a la nueva administración. Asumiendo un significativo coste personal, dejando a un lado empleos y compromisos, acudieron a la
prefeitura para trabajar sin descanso, mal pagados y en condiciones precarias… para contribuir así a que la gestión del PT fuese esta vez exitosa y lograse marcar una diferencia. Intentando, según nos expresó una de nuestras informantes, "ser la semilla del cambio a lo que siempre debió ser". El desafío fue tremendo. Cuando Luizianne asumió el cargo, la ciudad se había convertido en un gran basurero gracias a que los servicios de limpieza llevaban semanas sin ser pagados ni funcionar. Como ocurriera 16 años antes en Porto Alegre (Utzig 2000), la nueva administración –que no poseía ningún tipo de experiencia administrativa previa– hubo de afrontar una situación financiera caótica, así como una difícil relación con la Cámara Legislativa, donde el PT apenas consiguió ocupar tres de los cuarenta y un escaños de
vereador. En su primer día de trabajo se encontraron con unas dependencias literalmente saqueadas, de las que muchos de los materiales e informaciones requeridos para la gestión habían sido sustraídos o destruidos. El nuevo equipo de gobierno hubo asimismo de "ganarse" a unos trabajadores municipales sumamente desconfiados, desmotivados y poco formados, acostumbrados a ser testigos de innumerables desmanes y corruptelas sobre las que debían callar. La administración municipal, por último, presentaba una configuración muy ineficiente, totalmente compartimentada, con cada departamento y cada órgano funcionando de manera autónoma e independiente, ya que tradicionalmente cada partido o corriente de los partidos estaba al cargo de una parte de la prefeitura. No obstante, Luizianne fue capaz de obtener el apoyo de una mayoría significativa de la Cámara Legislativa, al tiempo que se mostraba muy firme en las inevitables negociaciones iniciales para el reparto de puestos y cargos; las Secretarías Ejecutivas Regionales fueron, efectivamente, asignadas a personas vinculadas con los distintos partidos políticos que pasaron a apoyar a la Prefeita
, pero se puso especial esfuerzo en reducir su poder y albedrío, de forma que la gestión de las regionales se mantuviese alineada y coordinada con el programa general de gobierno; y si bien continuó habiendo "recomendaciones" por parte de los actores políticos y más de un "hijo de" y "amante de" obtuvo su puesto en la nueva administración, se exigió al menos que los candidatos recomendados satisficiesen los requisitos formativos y técnicos del cargo en cuestión. Poco a poco fue aceitándose la "máquina administrativa" y purgándose las piezas defectuosas o corruptas que en un primer momento hubieron de mantenerse en su puesto para que la administración continuase funcionando. Se inició una ambiciosa reforma administrativa que promovía la profesionalización del funcionariado, su revalorización y su formación. Y se buscó potenciar los mecanismos participativos, que debían constituirse en la médula espinal de la "gestión participativa" de Luizianne, el eje coordinador que alinease las acciones de los distintos departamentos y secretarías municipales, pautando al mismo tiempo las relaciones del ejecutivo con la Cámara Legislativa. Para ello, se creó una Coordenadoria do OP dentro de la Secretaría de Planificación, que en ese primer año tuvo el encargo de poner en marcha, sin demora, los procesos de elaboración participativa del Plano Plurianual –vigente durante los cuatro años de mandato– y del Presupuesto Municipal del año siguiente.
1.3 ESTRUCTURA BÁSICA DEL PP DE FORTALEZA "Nada hay en la composición química de una uña del pie que prediga la existencia de un ser humano" (Buckminster Fuller, Manual de uso de la nave espacial Tierra, 1963) El formato del PP de Fortaleza, en aquel primer año, no difiere en mucho del aplicado en otras capitales brasileñas, que ya describimos someramente en los apartados previos. El PP fortalecense se inspiró especialmente en el PP de São Paulo –que había sido realizado por miembros de la tendencia del PT a la que pertenecía la Prefeita– y destacó, ante todo, por el esfuerzo que se hizo en dar entrada en el proceso a segmentos sociales vulnerables y tradicionalmente excluidos, como mujeres, juventud, ancianos, negros, GLBT (Gays, lesbianas, bisexuales y transexuales), portadores de deficiencias, etc. La
prefeitura manifestó en múltiples ocasiones su deseo de que el PP fuese uno de los ejes estructuradores de su gestión y que sirviera para profundizar la democracia participativa, innovar en el modo de elaboración de las políticas públicas y transformar la cultura política de la ciudad. Para ello, los cuatro principios que guiaron la realización del PP de Porto Alegre –Participación directa, Auto-reglamentación, Justicia social y Transparencia y fiscalización ciudadana– se complementaron con los siguientes: Deliberación popular –entendida como "capacidad efectiva de decisión", de toma de decisiones vinculantes, que la prefeitura está dispuesta a compartir con los ciudadanos–; Territorialidad y cercanía; Ciudadanía activa; Universalidad, autonomía y voluntariedad de la participación; Consideración especial a segmentos sociales vulnerables; Formación ciudadana; y Co-gestión de las políticas públicas.
vereadores y… rápidamente empezar a trabajar en el PP del año siguiente, que ahora ya sí se podrá desarrollar sin apresuramientos y cubriendo el ciclo completo de sus actividades, desde la revisión del reglamento interno del PP a la organización de las tareas de fiscalización popular de los proyectos incluidos en el PP. El secretario y la coordinadora se conocen bien. No en vano han pasado los últimos diez años trabajando, desde sendas ONGs, en el mismo ámbito: la defensa de los derechos humanos, y más específicamente el derecho a la educación de los niños y adolescentes. Cuando Luizianne se hizo con la alcaldía de Fortaleza dejaron sus puestos para intentar contribuir, ahora desde la administración, a que las cosas cambien. Enfrente de ellos se encuentran los Consejeros del PP. Muchos de ellos de condición económica tan humilde que si no les fuera reembolsado el importe de los billetes de autobús, tal vez no podrían acudir a las reuniones desde los barrios periféricos donde residen. Humildes, sí, pero a la vez ricos en dignidad, y en muchos casos protagonistas de una biografía colmada de episodios de superación y de lucha contra la exclusión y la injusticia, tanto en lo personal como en lo colectivo.
Lo que están viviendo en ese aula es algo muy especial; hace tan solo unos meses habría sido impensable que los secretarios municipales se reuniesen con cualquiera de ellos. Y mucho menos para discutir, para deliberar, sobre las demandas y necesidades existentes en sus barrios. Un secretario ha sido siempre alguien muy importante, con quien resulta difícil encontrarse si no media la recomendación previa de algún vereador. En cambio, aquí están todos ahora. El proceso del PP se inició, sin duda, con mucho escepticismo por parte de los representantes de los barrios, y está todavía por verse qué saldrá de todo ello. Pero a lo largo de las reuniones que se han mantenido en las últimas semanas ha ido afianzándose un sentimiento creciente de confianza entre el equipo de coordinación del PP y los consejeros. Ha habido discusiones, sí, y gritos, y malentendidos y desencuentros; pero también mucha escucha y diálogo, y por medio del respeto se han alcanzado muchos acuerdos satisfactorios.
